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Resuelve una consulta la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad Autónoma de Aragón, en su Informe 2/2022, sobre si pueden licitarse dos obras de forma conjunta, aunque se describan en dos proyectos diferentes, de tal manera que se adjudique a un solo contratista su ejecución, o cada obra debe ser objeto de un expediente de contratación independiente.

La respuesta a esta cuestión requiere un análisis interpretativo por parte de esta Junta, dado que la única regulación expresa que realiza la LCSP sobre la «licitación conjunta» se refiere exclusivamente a la posibilidad de licitar al mismo tiempo un contrato de servicios para la redacción de un proyecto y la ejecución de la obra, de manera que ambas sean realizadas por el mismo adjudicatario.

La licitación conjunta de proyecto y obra se regula en el artículo 234 de la LCSP y tiene carácter excepcional, de manera que solo se puede realizar en los supuestos que previamente quedan tasados en ese precepto, que no contempla la posibilidad de realizar una licitación conjunta de distintas obras amparadas en sus respectivos proyectos de ejecución, por lo que procede descartar su aplicación.

Un aspecto relevante a tener en cuenta en estos casos es si los proyectos de obra cuya ejecución se quiere licitar conjuntamente, están referidos a un mismo inmueble con la realización de diversas obras en una misma ubicación física, o si suponen la ejecución de obras similares y de la misma naturaleza, pero que se deben llevar a cabo en diferentes localizaciones.

En el caso de que los distintos proyectos se refieran a obras en un mismo inmueble, simplemente deberá extremarse el cuidado y justificar especialmente las necesidades a satisfacer con cada uno de ellos, sus connotaciones independientes, la correcta delimitación de la unidad funcional de cada uno y en definitiva la obra completa que comprenden, con el fin de evitar cualquier posible consideración de fraccionamiento del contrato que pudiera ser considerado fraudulento, fundamentalmente en caso de licitarse finalmente de una forma separada, tal y como permite el apartado tercero del artículo 13 de la LCSP, cuando previamente se justifique su necesidad.

Respecto a la decisión relativa a cómo licitar ambos proyectos, si de forma conjunta o de forma separada, cabe decir que esta sería una decisión discrecional que corresponde al órgano de contratación, que deberá motivar debidamente en el expediente las necesidades que pretende satisfacer con la configuración de la licitación elegida, respetando los límites del fraccionamiento antes mencionados. Así lo recoge expresamente el Considerando 78 de la Directiva 2014/24/UE y lo indicó ya  esta Junta en informes anteriores, como por ejemplo, el Informe 1/2017, de 1 de febrero.

Si se opta por una licitación conjunta de dos o más proyectos independientes, ya deban realizarse en el mismo inmueble o en diferentes, la alternativa más lógica consistiría en tramitar un único expediente administrativo para ambas obras y realizar con ello una única licitación que contemple la ejecución de varios lotes, tantos como proyectos a ejecutar, de conformidad con la posibilidad que se regula en el artículo 99 de la LCSP.

Precisamente, uno de los cambios normativos que introdujo la LCSP, buscando establecer medidas de apoyo a pymes, se encuentra en la regulación de la división en lotes de los contratos establecida en el artículo 99, que consolida como regla general la realización independiente de cada una de las partes del contrato mediante su división en lotes, siempre que su naturaleza o su objeto lo permitan.

No obstante, el objeto de los proyectos independientes debería ser similar o de la misma naturaleza y cada uno requeriría de sus propios requisitos de solvencia, que serán proporcionales a la actuación a desarrollar.

Respecto a la posibilidad de llevar a cabo la adjudicación de las obras independientes, pero conjuntamente licitadas, a un mismo contratista, el principio de libre concurrencia no permitiría nunca efectuar una salvaguarda sin más para adjudicar a priori ambas ejecuciones al mismo contratista.

Si bien el apartado 5 del artículo 99 de la LCSP permite al órgano de contratación la posibilidad de que un mismo adjudicatario pueda, siempre en igualdad de condiciones, alzarse con la ejecución de ambos lotes u obras, para ello se debe establecer en los pliegos la posibilidad de admitir – que no valorar de forma independiente – la denominada «oferta integradora».

La posibilidad de adjudicación del contrato a una oferta integradora se recogía ya en el artículo 46.3 de la Directiva 2014/24/UE, de 26 de febrero, conforme al cual “Los Estados miembros podrán disponer que, en caso de que pueda adjudicarse más de un lote al mismo licitador, los poderes adjudicadores estén facultados para adjudicar contratos que combinen varios lotes o todos los lotes cuando dichos poderes hayan especificado, en el anuncio de licitación o en la invitación a confirmar el interés, que se reservan dicha posibilidad, y hayan indicado los lotes o grupos de lotes que puedan combinarse”.

La LCSP recogió expresamente esta posibilidad en el penúltimo apartado de su artículo 99, si bien, para que la misma pueda resultar factible, deben cumplirse necesariamente unas premisas.

La primera de ellas debe ser que el órgano de contratación establezca la posibilidad de presentar una oferta integradora en el propio pliego de licitación, así como en el anuncio, de manera que todos los licitadores conozcan esta posibilidad. Además, la norma exige que en la licitación se establezcan varios criterios de adjudicación obligatoriamente.

En segundo lugar, se deberá detallar correctamente, en caso de licitarse más de dos lotes, las combinaciones integradoras que serían admitidas, así como la solvencia y capacidad exigida en cada una de ellas. En este sentido, habrá que tener en cuenta que la solvencia o clasificación de las empresas no será la misma si las obras deben ejecutarse a la vez, por ejemplo, que si se ejecutan de forma consecutiva.

En tercer lugar, y muy importante, la oferta integradora no puede tener un criterio de valoración propio e individualizado, sino que su valoración deberá ser el resultado de una comparativa y una puntuación de forma individualizada en sus contenidos; de forma similar, la presentación de una «propuesta variante».

Es decir, cada licitador ofrecerá su propuesta objeto de valoración respecto de las obras de cada lote siempre, y, si se admite la presentación de ofertas integradoras, además se permitirá la presentación de una segunda propuesta –denominada integradora- que se someterá necesariamente a los mismos criterios de adjudicación que las ofertas individualmente presentadas a los lotes.

Pero lo que no podrá establecerse por el órgano de contratación es un criterio especifico ad hoc para valorar como un plus la presentación de una oferta integradora sobre ambas obras o lotes; y ello, por dos razones: por un lado, porque una puntuación adicional por ese concepto conculcaría el principio de igualdad de trato de todos los licitadores, tal y como ha determinado, por ejemplo, el Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de la Junta de Andalucía, en su Resolución nº 29/2019, de 7 de febrero; y, por otro lado, porque determinar a priori esa ventaja para la oferta integradora sería un contrasentido a la aplicación de la regla general de la adjudicación por lotes.

No obstante, nada impide que, admitiéndose la presentación de una oferta integradora y valoradas todas las propuestas conforme a los mismos parámetros de adjudicación, tras ser ordenadas todas ellas, pueda quedar clasificada en primer lugar una oferta integradora, ya que es razonable que se puedan ofrecer mejores condiciones de ejecución por parte de los licitadores cuando puedan optar a realizar más de una obra compartiendo gastos generales, o consiguiendo mejores precios y descuentos en la adquisición de sus materiales.

Solo en caso de que la adjudicación se realice a una oferta integradora, se podría formalizar por el órgano de contratación un único contrato con el mismo contratista para la ejecución de dos proyectos diferentes de obra licitados de una forma conjunta, tal y como es objeto de consulta.

Así se recoge expresamente en el artículo 99.7 de la LCSP: «en los contratos adjudicados por lotes, y salvo que se establezca otra previsión en el pliego que rija el contrato, cada lote constituirá un contrato, salvo en casos en que se presenten ofertas integradoras, en los que todas las ofertas constituirán un contrato».

Por lo tanto, con arreglo a la LCSP, sería posible una licitación conjunta de dos proyectos de obra independientes, mediante su licitación por lotes conformados por cada uno de los proyectos individualizados de los que se dispone.

Esta tramitación conjunta en un único expediente, además de cumplir con el principio de simplificación y eficiencia, evitaría un posible fraccionamiento del contrato cuando las obras se desarrollen en un mismo inmueble, como es el supuesto de la consulta realizada por el Ayuntamiento de La Puebla de Alfindén, dado que, tanto su publicidad, como el procedimiento de licitación, o el sometimiento al recurso especial, se determinarían por el valor estimado del contrato computado de una forma global, y con independencia de que la ejecución de cada una de las obras que conforman los diferentes lotes requiera que las obras se deban ejecutar a la vez, o bien de una forma sucesiva en el tiempo, puesto que ambos supuestos de ejecución se pueden determinar con detalle en los respectivos pliegos de prescripciones técnicas (PPT) de cada uno de ellos.

En cuanto a la predisposición para la adjudicación de varios proyectos a un mismo contratista, esta sería posible admitiendo la presentación en el pliego de cláusulas administrativas particulares (PCAP) de una «oferta integradora», alcanzándose su fin, siempre y cuando, aquella sea la oferta mejor valorada, con arreglo a los mismos parámetros y criterios de adjudicación que el resto de las ofertas presentadas, salvaguardando los principios de publicidad y concurrencia.