.
Exponemos en este caso la Resolución 113/201 del OARC/KEAO, de fecha 2 de julio de 2021, resolviendo un recurso especial en materia de contratación frente al acto de exclusión de una oferta.
Como alega la recurrente, su oferta ha sido excluida del procedimiento por superar la extensión máxima de 15 hojas en formato A4 establecida en los pliegos. El recurrente niega que se haya superado dicho límite; debe tenerse en cuenta que se trata de una licitación electrónica, por lo que cabe interpretar que el número máximo de hojas debe entenderse a doble cara y que la referencia “A4” solo tiene sentido cuando se pretende imprimir el documento. Consecuentemente, dado que la proposición tenía una extensión de 15 folios a doble cara, se satisface el límite establecido en los pliegos. En todo caso, dice el recurrente que no cabe la exclusión de la oferta por el incumplimiento de un requisito de extensión o formato, sobre todo teniendo en cuenta que los pliegos no especifican elementos como el tipo y tamaño de la letra, el interlineado o los márgenes del documento; en este sentido la exclusión solo sería posible ante un incumplimiento claro y referido a elementos objetivos y bien definidos que no permitan varias interpretaciones.
Por su parte, el poder adjudicador alega, en oposición al recurso, en primer lugar, que los pliegos vinculan al poder adjudicador y a los licitadores y la propuesta de la recurrente excede relevantemente la limitación, 15 hojas en forma Din A4, hasta el punto de que aceptar la oferta de la empresa recurrente supondría otorgarle una ventaja injustificada frente a los licitadores que sí han respetado dichos límites y que han sacrificado para ello la mención de importantes contenidos; ello supondría una infracción del principio de igualdad de trato y no discriminación. Por otro lado, argumenta que se trata de un expediente electrónico y no cabe hablar de anverso y reverso de una hoja en un archivo pdf; la referencia “A4” debe entenderse por defecto por corresponderse con el tamaño de las páginas que por defecto se utiliza en los archivos electrónicos.
A la vista de lo anterior y de la documentación que consta en el expediente, el OARC entiende que el recurso debe estimarse por las razones que se exponen a continuación.
a) Sobre los límites formales y de extensión de las proposiciones. Con carácter general, este Órgano ha venido manteniendo la siguiente doctrina sobre los requisitos formales de las ofertas:
1) El OARC / KEAO ha señalado (ver sus Resoluciones 68/2018 y 18/2021) que, sin perjuicio de los contenidos mínimos que exijan los pliegos, los licitadores gozan de libertad formal para la elaboración de sus ofertas. No obstante, también ha aceptado (ver, por ejemplo, sus Resoluciones 60/2014 y 92/2019) que los pliegos exijan requisitos de extensión y forma de las proposiciones con la finalidad de que la documentación sea homogénea y se facilite así su análisis y una evaluación más objetiva, por ejemplo, porque se induce a los licitadores a centrar sus propuestas en lo esencial y a descartar aspectos accesorios o superfluos. Igualmente, se ha establecido que aceptar proposiciones que no satisfagan el formato exigido otorgaría a éstas una ventaja ilegítima y contraria al principio de igualdad de trato frente a las que sí han respetado las reglas preestablecidas que todos los licitadores han aceptado (artículo 139.1 de la LCSP) porque, entre otras razones, ello podría dar la oportunidad de aportar más información que las que sí han respetado dichas reglas (ver las Resoluciones 20/2015 y 137/2016 del OARC / KEAO).
2) No obstante, lo anterior, debe recordarse que los citados límites formales o de extensión deben ser proporcionados a las características del contrato y a la finalidad que los justifica. La proporcionalidad ha de ponderarse en el momento de establecer la correspondiente cláusula en los pliegos para no imponer a los licitadores cargas formales que dificulten la elaboración de sus ofertas o que impidan injustificadamente valorar proposiciones materialmente aceptables, lo que sería contrario al principio de libre acceso (artículo 1.1 de la LCSP). El mismo juicio de proporcionalidad debe emitirse cuando, durante el procedimiento de adjudicación, se plantea la interpretación de dicha cláusula, especialmente cuando puede suponer la exclusión del licitador (ver, por ejemplo, la Resolución 18/2021 del OARC / KEAO y el artículo 132.1 de la LCSP).
b) Sobre la adecuación de la oferta del recurrente a los límites formales fijados en los pliegos Aplicando al caso concreto la doctrina expuesta y, a la vista de la documentación que consta en el expediente, este Órgano entiende que no puede considerarse que la exclusión de la oferta del recurrente sea una decisión ajustada a dicha doctrina:
1) En el supuesto analizado, los pliegos indican únicamente que la propuesta técnica tendrá una extensión máxima de 15 hojas en Formato A4. Como bien apunta el recurrente, la cláusula no parece muy adecuada para cumplir el objetivo de homogeneizar la documentación porque no incluye ninguna referencia a factores como el número de palabras, el tamaño de letra o el interlineado, tan relevantes o más que el número de hojas para limitar la información global máxima aceptable. Ello conlleva que la estipulación deba aplicarse con un amplio margen de flexibilidad; de lo contrario, podrían excluirse ofertas que, materialmente, son más breves que otras mucho más extensas y que, sin embargo, han respetado literalmente el número máximo de hojas, lo que sería contrario a los principios de igualdad de trato y proporcionalidad (artículos 1.1 y 132.1 de la LCSP).
2) Una vez imprimida, la propuesta técnica del recurrente consta de 32 páginas en formato DIN A4; las dos primeras son una portada con el título del documento y los datos generales de la empresa (nombre, domicilio social, firma del representante…) y el índice, mientras que las treinta páginas restantes se refieren a la metodología de trabajo y a la organización del sistema de comunicación con el cliente, tal y como solicita el apartado 12 del PCAP. Consecuentemente, debe entenderse que la propuesta consta de 30 páginas, pues las dos primeras no contienen información adicional relevante para la aplicación de los criterios de adjudicación, cuya amplitud es precisamente lo que se pretende limitar (ver, “sensu contrario”, la Resolución 121/2020 del OARC / KEAO) y así lo ha entendido el poder adjudicador que en el acta de la Mesa de contratación correspondiente a la sesión de 19 de abril de 2021 manifiesta que para la valoración del alcance de la propuesta de exclusión se han excluido las hojas correspondientes a portadas, índices …
3) A juicio de este Órgano, lo señalado en el apartado 2) anterior supone que se ha respetado el límite formal establecido en los pliegos, pues cada “hoja” tiene dos páginas, una en cada de sus caras. Esta conclusión se ajusta al sentido más común de la palabra y es el más respetuoso con su literalidad (ver la Resolución 93/2020 del OARC /KEAO y el artículo 1281 del Código Civil); así, la Resolución 34/2019 de este Órgano señalaba que, según el Diccionario de la Real Academia Española, página es “Cada una de las dos haces o planas de la hoja de un libro o cuaderno”, por lo que “una hoja está constituida por dos páginas o, lo que es lo mismo, una hoja puede estar escrita por las dos caras”. Asimismo, el principio de transparencia impide interpretar una cláusula susceptible de entenderse en varios sentidos (como podría ser el caso es el caso) eligiendo el más perjudicial de los posibles para el licitador (ver, por todas, la Resolución 68/2018 del OARC / KEAO). Finalmente, no cabe aceptar el argumento de que no tiene sentido hablar de “hoja” en un expediente electrónico, pues es precisamente el poder adjudicador el que ha decidido delimitar la extensión de la oferta por referencias que solo pueden entenderse en un contexto físico (papel), en lugar de optar por otras más vinculadas a lo sustantivo de la proposición (número de palabras, por ejemplo).
Como conclusión y a la vista de los apartados a) y b) anteriores, el OARC resuelve que el recurso debe estimarse, debiendo anularse la exclusión impugnada.