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Podrá interponer el recurso especial en materia de contratación cualquier persona física o jurídica cuyos derechos o intereses legítimos, individuales o colectivos, se hayan visto perjudicados o puedan resultar afectados, de manera directa o indirecta, por las decisiones objeto del recurso.

Estarán también legitimadas para interponer este recurso, contra los actos susceptibles de ser recurridos, las organizaciones sindicales cuando de las actuaciones o decisiones recurribles pudiera deducirse fundadamente que estas implican que en el proceso de ejecución del contrato se incumplan por el empresario las obligaciones sociales o laborales respecto de los trabajadores que participen en la realización de la prestación. En todo caso se entenderá legitimada la organización empresarial sectorial representativa de los intereses afectados.

Este es el tenor literal señalado en la Ley de Contratos del Sector Público para definir la legitimación activa en la interposición del recurso especial: quien o quienes pueden presentarlo. Pero hay que acudir a la práctica para definir en qué situaciones se da dicha legitimación.

En este sentido, haremos un breve repaso de diversas situaciones al respecto que han sido tratadas por los distintos órganos de resolución de recursos.

El concepto de interés legítimo ha sido tratado por los órganos de recursos en diversas resoluciones  y puede resumirse en que «(…) el acto impugnado debe repercutir directa o indirectamente, pero de modo efectivo y acreditado, en la esfera jurídica del recurrente, que debe acreditar la titularidad de una ventaja o de una utilidad jurídica, no necesariamente de contenido patrimonial, de forma que el “interés legítimo” no puede ser asimilado al del “interés en la legalidad”, lo que descarta la acción pública fuera de los casos excepcionales en los que el ordenamiento jurídico lo permite.»

Entrando a casos concretos:

Legitimación del licitador excluido no firme.

Siempre que la exclusión no haya adquirido firmeza, el licitador excluido goza de legitimación siempre que goce de interés en obtener el contrato. Sobre la legitimación para impugnar la adjudicación de un contrato por quien ha sido previamente excluido de la licitación, en varias resoluciones se ha dicho que el recurrente «impugna la totalidad de las ofertas aceptadas en la licitación por no cumplir alguna o varias de las frecuencias previstas en el PCT. Por tanto, debe observarse que el recurrente sí podría obtener un beneficio no hipotético sino real si se estimara el recurso en la totalidad de sus pretensiones, de modo que el poder adjudicador se vería obligado a convocar una nueva licitación en la que podría participar y aspirar a la adjudicación del contrato.» En este mismo sentido, se afirmaba que «(…) el recurrente goza de un interés legítimo en cuanto que podría obtener un beneficio real, no hipotético, de la anulación de la adjudicación, como puede ser el que ésta sea declarada desierta y la posibilidad de que se vuelva a iniciar un nuevo procedimiento de adjudicación.»

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Téngase en cuenta que la doctrina de este Órgano reconoce legitimación al licitador excluido mientras esta decisión no sea firme y del éxito de su pretensión se derive un beneficio efectivo. En el supuesto que nos ocupa concurren los dos requisitos: en lo que respecta al primero, la decisión de exclusión no es firme porque la Resolución por la que se desestima el recurso presentado por la recurrente contra su exclusión puede ser aún recurrida ante la jurisdicción contencioso-administrativa y, en lo que respecta al segundo, la estimación de la pretensión del recurso significaría la exclusión de la única oferta que permanece en el procedimiento y la consiguiente declaración como desierta de la licitación, lo cual podría suponer la apertura de un nuevo procedimiento de adjudicación en el que tomar parte, constituyendo esta posibilidad de volver a licitar una mejora clara respecto a su situación de excluido y constituyendo el interés tangible que caracteriza a la legitimación.

Carece de ella quien no discute la posición del adjudicatario ni aspira a ella.

La pretensión del recurso es que, con escrupuloso respeto a la oferta presentada se modifique el acto impugnado en el sentido de aprobar la adjudicación en el importe de 272.172, 17 euros, el realmente ofertado, sustituyendo así la cifra de 544.344, 34 euros. A la vista de esta circunstancia, no se alcanza a entender (ni el recurso lo acredita) cuál es el derecho o interés legítimo tangible que, distinto de la mera reposición de la legalidad supuestamente vulnerada, obtendría la recurrente de una hipotética estimación del recurso. Es claro que en ningún caso conseguiría el contrato, pues no se discute la posición del adjudicatario, sino solamente las condiciones bajo las que se le adjudica dicho contrato. Tampoco hay petición de declaración de desierto del procedimiento, cuyo éxito beneficiaría al recurrente al permitirle presentar una nueva proposición en una más que posible nueva licitación. Consecuentemente, no concurre la legitimación activa que el artículo 48 de la LCSP requiere para la válida interposición del recurso, por lo que debe inadmitirse según lo dispuesto en el artículo 55 b) de la LCSP.

La tiene el licitador que recurre todas las ofertas que le anteceden en el orden de clasificación.

Respecto a la legitimación, analizado el expediente, se observa que la oferta de la recurrente es la cuarta clasificada en el listado elaborado después de la aplicación de los criterios de adjudicación (artículo 151.1 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público). Consecuentemente, en el caso de que se acordara la anulación solicitada, sería ella la adjudicataria, dado que la recurrente reclama la exclusión de todas las proposiciones mejor valoradas que la suya. Por todo ello, ya que una hipotética estimación de la pretensión derivaría en un beneficio tangible, requisito para su interposición según el artículo 48 de la LCSP, la recurrente se encuentra legitimada.

Carece de ella el licitador que impugna la adjudicación pero no su exclusión.

El alegante estima que el recurso es inadmisible por falta de legitimación activa; afirma que, dado que el recurrente fue excluido y que su impugnación no opone ningún argumento contra dicha exclusión, admite la corrección de este acto, lo que supone el reconocimiento simultáneo de su falta de interés en el resultado final del procedimiento de adjudicación, que ya no le afectaría en ningún caso. A juicio de este Órgano, la citada alegación es acertada y el recurso debe inadmitirse al amparo del artículo 55 b) de la LCSP por las siguientes razones:

1. El licitador fue excluido por el Jurado; no consta que dicha exclusión le fuera notificada en debida forma. No obstante, la adjudicación impugnada sí cita como fundamento la literalidad del acta en la que se formula la correspondiente propuesta, y en ella se incluye el motivo de la exclusión.
2. Frente al acto impugnado, el recurrente argumenta diversas deficiencias procedimentales que, como bien señala el poder adjudicador, son irrelevantes por no ser esenciales, pero apenas discute la legalidad de la causa de su exclusión, a pesar de que está claramente expuesta en el acto impugnado.
3. El hecho de que el recurrente no ponga en duda de modo efectivo la legalidad de su exclusión (a pesar de conocer todos los elementos para poder hacerlo) indica que no hay en la impugnación el interés tangible real que caracteriza la legitimación activa, pues carece de ella el licitador que no se opone a su exclusión o que, como en este supuesto, se opone a ella de un modo meramente formal.

Carece de ella quien no participa en el procedimiento de adjudicación por carecer de los requisitos subjetivos e impugna la adjudicación.

En el expediente consta que en la licitación cuya adjudicación se impugna únicamente se ha presentado una oferta. Por lo tanto, el recurrente, que también impugnó los pliegos del presente contrato mediante un recurso especial que fue desestimado, no ha participado en el procedimiento de adjudicación presentando una proposición y además no pudo hacerlo al ser un contrato reservado para centros especiales de empleo de iniciativa social, condición que el recurrente no reúne. No es un licitador excluido de la licitación, ya que no ha participado en ella al carecer de la condición de centro especial de iniciativa social, ni goza de perspectiva de obtener el contrato por no pertenecer a la tipología de operadores económicos que puedan participar en su licitación y adjudicación.

Se entiende, en este sentido, que no consta el beneficio tangible que se derivaría de la estimación de la pretensión, el cual caracteriza el interés legítimo que, a su vez, es requisito necesario para ostentar la legitimación para interponer el recurso especial (ver el artículo 48 de la LCSP). Debe recordarse que no cabe considerar como tal el mero cumplimiento de la legalidad supuestamente infringida a la que alude el recurso; tampoco es suficiente ostentar la condición de empresa que desarrolla la actividad contratada. Finalmente, no cabe entender que el interés radica en que el procedimiento se declare desierto para poder presentar su oferta a una hipotética nueva licitación, pues difícilmente puede predicarse ese interés de quien no va a poder presentarse al nuevo procedimiento, pues carece de la condición de aptitud necesaria.

La tiene quien impugna un procedimiento negociado sin publicidad.

Por lo que se refiere a la legitimación, GE afirma que, dado que el contrato solo puede ejecutarse por una única empresa (lo que precisamente justifica el procedimiento negociado sin publicidad), la recurrente carece de ella, ya que no tiene la posibilidad de ser adjudicataria. Esta alegación debe rechazarse. La legitimación para la interposición del recurso especial se caracteriza porque su hipotética estimación satisfaría un interés tangible del recurrente, distinto del mero cumplimiento de la legalidad; en este caso, la estimación de la impugnación supondría la cancelación de un procedimiento de adjudicación en el que no puede presentar una oferta y, muy probablemente, la tramitación de otro abierto a su concurrencia. Por ello, se considera que concurre el requisito de la legitimación activa para la interposición del recurso (…).

La tiene el operador económico que impugna una cláusula que le impide ser subcontratista del adjudicatario.

Por lo que se refiere al recurso contra la prohibición de subcontratación, este Órgano estima que, de aceptarse la petición, el recurrente obtendría la satisfacción de un interés cierto y tangible, real y no meramente hipotético, distinto del cumplimiento de la mera legalidad, como es la posibilidad de acceder a la ejecución de la prestación contractual como subcontratista, posibilidad de la que la actual redacción le priva. Por ello, la recurrente tiene legitimación activa para ejercer la citada pretensión.

Carece de ella la asociación que actúa fuera del ámbito geográfico señalado en sus estatutos.

Por lo que se refiere a la legitimación activa, el artículo 48 de la LCSP establece que podrá interponer el recurso especial en materia de contratación cualquier persona física o jurídica cuyos derechos o intereses legítimos, individuales o colectivos, se hayan visto perjudicados o puedan resultar afectados, de manera directa o indirecta, por las decisiones objeto del recurso. Con base en la redacción del artículo 42 del derogado Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP), muy similar a la de este precepto, este OARC/KEAO ha admitido la legitimación activa de asociaciones sin intención de obtener la adjudicación del contrato, siempre y cuando el recurso buscara la satisfacción de un interés legítimo cuya defensa formara parte de las finalidades de la entidad, tal y como se describen en los correspondientes estatutos. Analizados los Estatutos de la recurrente, se observa que su artículo 2 le permite, para el cumplimiento de sus fines, “ejercitar toda clase de acciones conforme a las Leyes o a sus Estatutos”. Entre dichos fines figura el de la defensa de los derechos de los animales, luchando contra su sacrificio, abandono y maltrato, objetivo coincidente con las pretensiones del recurso. Sin embargo, los Estatutos especifican que los animales cuyos derechos se defienden son los de “la Zona Minera – Meatzaldea”. Consecuentemente, la impugnación de un contrato cuyo ámbito incluye animales del municipio de Portugalete es ajena a las finalidades estatutarias de la recurrente, por lo que debe concluirse su falta de legitimación activa para la interposición del recurso, lo que conlleva su inadmisión, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 55 b) de la LCSP.

Carece de ella una asociación cuando el acto impugnado no perjudica sus intereses según sus estatutos.

En el caso de las Asociaciones representativas de intereses colectivos que no han tomado parte en el procedimiento de adjudicación, la existencia de los derechos o intereses legítimos que constituyen la base de la legitimación activa debe verificarse mediante el contraste de los fines de la Entidad contenidos en sus Estatutos con la pretensión ejercida para determinar si el éxito de esta última supondría la satisfacción de dichos fines…..De todo ello se deduce que la estimación del recurso no satisfaría los fines sociales de la recurrente o, dicho de otro modo, que el acto impugnado no perjudica dichos intereses. En este sentido, la impugnación del acto no tiene otro interés que el de la restauración de la mera legalidad presuntamente infringida, título insuficiente para fundar la legitimación activa (ver, por ejemplo, las sentencias 60/1982 y 257/1988 del Tribunal Constitucional).

La tiene un sindicato para impugnar la externalización de un servicio por considerar que incumple los acuerdos de negociación colectiva.

Por lo que se refiere a la legitimación activa, es aplicable la doctrina asentada por este Órgano en distintas Resoluciones referidas a recursos en los que los motivos impugnatorios aducidos eran muy similares a los expuestos ahora; en ellas se admitió la legitimación sindical con los siguientes argumentos:

– la recurrente basa su legitimación para la interposición del recurso en su interés en el cumplimiento de los acuerdos que se derivan de la negociación colectiva cuyo contenido se opone al de los pliegos impugnados y, en general, en la defensa de los intereses de los trabajadores, perjudicados por la externalización que el contrato impugnado supone.

– en el Fundamento de Derecho Cuarto de la sentencia 448/2015 del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, de 26 de octubre de 2015, ECLI: ES:TSJPV:2015:3449, se señala que la verificación de si concurre el presupuesto procedimental o procesal de la legitimación se articula exclusivamente sobre la base de la afirmación del interés específico del colectivo, asociación o sindicato recurrente en combatir una determinada actuación o regulación por la especial conexión con su objeto, de suerte que si el acto tiene incidencia sobre esos intereses, y el sindicato impugnante no demuestra un abstracto interés en la legalidad contractual sino una correlación entre los intereses laborales y económicos de sus afiliados y lo que es materia de los pliegos, la legitimación deviene indiscutible.

Carece de ella el sindicato que únicamente impugna la división en lotes.

Los criterios empleados por el poder adjudicador para configurar los lotes del contrato pueden afectar a los operadores económicos interesados en la licitación, que verían restringido su acceso al procedimiento o disminuidas sus posibilidades de resultar adjudicatarios según se haya optado por una u otra forma de división, pero no se alcanza a ver qué relación tienen con los intereses que el recurrente defiende. El único engarce de esta impugnación con los intereses de los trabajadores que se alega es la manifestación de que el diseño de la prestación “no sólo tiene impacto en la cuenta final de las empresas, sino que directamente afecta a las condiciones de la plantilla”, pues “si una empresa no obtiene resultados económicos positivos, la plantilla se va a ver afectada”. En este sentido, el artículo 48 de la LCSP otorga legitimación a las organizaciones sindicales cuando de las actuaciones o decisiones recurribles pudiera deducirse que implican que en el proceso de ejecución del contrato se incumplan por el empresario las obligaciones sociales o laborales respecto de los trabajadores que  participen en la realización de la prestación; dicha legitimación depende de que la relación ente el acto impugnado y el incumplimiento sea deducible “fundadamente”. Sin embargo, la conexión en la que se basa el recurso es genérica, remota y meramente hipotética, y darla por buena sería tanto como entender que el artículo 48 de la LCSP habilita a los sindicatos para recurrir cualquier cláusula contractual que, a su juicio, limite la rentabilidad de los contratos, lo que es manifiestamente absurdo.