REFORMATIO IN PEIUS DEL ACTO ADMINISTRATIVO.

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La resolución administrativa es la decisión que adopta el órgano administrativo y que pone fin al procedimiento. La Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas obliga a la Administración a resolver expresamente en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación. Y, además, en la resolución deberá decidir todas las cuestiones que hayan sido planteadas, así como las que se derivan de aquellas.

En lo referente al contenido de la resolución, como decimos, esta deberá hacer referencia a todas las cuestiones planteadas por los interesados, dando así satisfacción al principio de congruencia.

Cuando el procedimiento se incoe a solicitud del interesado, su situación inicial no podrá verse agravada en ningún caso, sin perjuicio de que la Administración pueda iniciar de oficio un nuevo procedimiento, si procede. Se prohíbe, así, expresamente, la reformatio in peius. Se trata de una novedad, ligada al deber de resolver de la Administración, introducida en la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

El deber de congruencia con las cuestiones planteadas por los interesados y extendido a todas aquellas que se deriven del procedimiento se encuentra con un límite y es que “en ningún caso” se pueda agravar la situación inicial de quien plantee el procedimiento.

En virtud de este principio, cuando se aplica en Derecho administrativo, el órgano administrativo receptor de la solicitud de inicio de un procedimiento o competente para resolver el recurso administrativo debe adecuarse en la resolución al petitum, a lo solicitado por el particular. Puede ir más lejos, como hemos visto, pero siempre que no empeore la situación del particular; ahí engarza la reformatio in peius con el principio de congruencia, porque la Administración no puede resolver en contra de lo pedido.

 

 La reformatio in peius supone “cambiar a peor el resultado del objeto del recurso pero nunca cambiar los motivos determinantes de un resultado anulatorio idéntico, dado que entonces no se reforma nada a peor sino a igual”.

Dicho principio de prohibición de la reformatio in peius queda plasmado en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Artículo 88.2. LPACAP.

  1. En los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resolución será congruente con las peticiones formuladas por éste, sin que en ningún caso pueda agravar su situación inicial y sin perjuicio de la potestad de la Administración de incoar de oficio un nuevo procedimiento, si procede.

Artículo 119.3. LPACAP.

  1. El órgano que resuelva el recurso decidirá cuantas cuestiones, tanto de forma como de fondo, plantee el procedimiento, hayan sido o no alegadas por los interesados. En este último caso se les oirá previamente. No obstante, la resolución será congruente con las peticiones formuladas por el recurrente, sin que en ningún caso pueda agravarse su situación inicial.

Es interesante en este sentido la sentencia de la sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional 2780/2021, de 4 de junio de 2021. En la misma el Abogado del Estado recuerda que la reformatio in peius tiene lugar cuando la parte recurrente, en virtud de su propio recurso, ve empeorada o agravada la situación jurídica creada o declarada por la resolución impugnada, de modo que lo obtenido con la resolución judicial que resuelve el recurso produce un efecto contrario al pretendido por el recurrente.

Cuando TESAU decidió interponer recurso contencioso-administrativo contra la Resolución de la CMT de fecha 21 de diciembre de 2011, el CNSU que se le reconocía en la misma ascendía a los ya mencionados 46,78 millones de euros. Si aplicando la metodología en cuestión resulta un CNSU de 35.87 millones de euros, es evidente que se colocaría a dicho operador recurrente en peor posición de la que tenía inicialmente; agravándose su situación inicial y produciéndose un efecto contrario al pretendido por el interesado con la impugnación de la Resolución de 2011.

En cuanto al agotamiento de la reformatio in peius en la sentencia del T.S., el propio Tribunal Supremo ha ratificado esta aplicación del principio de la interdicción de la reformatio in peius en supuestos similares, en los que la CNMC venía obligada a recalcular algún precio o coste, en un nuevo procedimiento, como consecuencia de la anulación del anterior por sentencia firme. Cita en concreto la sentencia de 18 de noviembre de 2014 (rec. 4689/2011) relativa al cálculo de determinados precios de las ofertas de referencia.

Conforme a reiterada doctrina jurisprudencial, la prohibición de la “reformatio in peius”, mientras no exista una norma legal que la autorice de modo expreso o se trate de recursos deducidos en sentido opuesto por terceros, determina que las facultades de la Administración para volver sobre sus propios actos por vía de recurso, sólo deben darse en la medida en que con ello se beneficie al particular interesado, pero nunca para empeorar su situación inicial antes del recurso, lo que conecta con el principio de congruencia procesal en cuanto a que en el recurso las potestades revocatorias de la Administración se encuentran limitadas al ámbito estricto de las pretensiones de las partes y tiene una clara motivación en la necesidad de sustraer el instrumento coactivo que supondría el temor a que una debatida situación pudiera empeorarse en el ejercicio del derecho a recurrir.

Para la Sala de la Audiencia Nacional es evidente que, de aplicarse las conclusiones debatidas alcanzadas en el procedimiento en ejecución de la sentencia del Tribunal Supremo que se encuentra en el origen de este recurso, la consecuencia para Telefónica sería que la suma a percibir en concepto de CNSU por el ejercicio litigioso sería considerablemente inferior a la que resultaba de los anteriores cálculos, impugnados ante esta Sala. Cuando TESAU interpuso recurso contencioso-administrativo contra la Resolución de la CMT de 21 de diciembre de 2011, el CNSU que se le reconocía era de 46,78 millones de euros. El que resultaba de aplicar un nuevo método de cálculo ascendía a una suma muy inferior, lo que indudablemente supone agravar la situación de la operadora gracias a su propia actividad recurrente.

Se trata del supuesto paradigmático reconocido por la jurisprudencia del Tribunal Supremo: la “reformatio in peius” tiene lugar cuando la decisión de un concreto medio de impugnación ocasiona un empeoramiento o agravamiento de la situación jurídica en que ha quedado el recurrente con la resolución impugnada, el cual de esta forma, experimenta el efecto contrario al perseguido con el ejercicio del recurso, que obviamente en este caso era que se reconociese una contribución de las restantes operadoras al Fondo para el CNSU más alto y no más bajo.

Estamos en definitiva ante un principio general del Derecho, de rango constitucional pero implícito, reconocido por el Tribunal Constitucional desde los primeros años de su funcionamiento. La STC 45/1993, de 8 febrero, establecía en su FJ 2.º: “la violación de la prohibición de reformatio in peius adquiere relevancia constitucional y es susceptible de amparo cuando sea encuadrable en la prohibición de indefensión del art. 24.1 CE. En otros términos, la reformatio in peius es una modalidad de incongruencia procesal, cuya prohibición, aparte de un principio general del Derecho Procesal tradicionalmente expresado en el brocardo tantum devolutum quantum apellatum, conecta con el art. 24.1 de la CE a través de la prohibición de indefensión.”

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