TRAMITACIÓN DE EMERGENCIA DE EXPEDIENTES DE CONTRATACIÓN.

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El Real Decreto-ley 7/2020, de 12 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes para responder al impacto económico del COVID-19, en su CAPÍTULO V (Medidas para la gestión eficiente de las Administraciones Públicas), establece la tramitación de emergencia para la contratación de obras, bienes o servicios necesarios para hacer frente a la situación actual del COVID-19.

Artículo 16. Contratación.

  1. La adopción de cualquier tipo de medida directa o indirecta por parte de los órganos de la Administración General del Estado para hacer frente al COVID-19 justificará la necesidad de actuar de manera inmediata, al amparo de lo previsto en el artículo 120 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014.
  2. De acuerdo con la previsión establecida en el párrafo anterior, a todos los contratos que hayan de celebrarse por la Administración General del Estado o sus organismos públicos y entidades de Derecho público para atender las necesidades derivadas de la protección de las personas y otras medidas adoptadas por el Consejo de Ministros para hacer frente al COVID-19, les resultará de aplicación la tramitación de emergencia.
  3. El libramiento de los fondos necesarios para hacer frente a los gastos que genere la adopción de medidas para la protección de la salud de las personas frente al COVID-19 se realizarán a justificar.

Hay que tener en cuenta igualmente que a este tipo de procedimientos no se les aplicará la suspensión de términos y paralización de plazos determinada en la Disposición Adicional 3ª del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, modificado por Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo. De forma, según la citada disposición adicional. Las entidades del sector público podrán acordar motivadamente la continuación (o el inicio) de aquellos procedimientos administrativos que vengan referidos a situaciones estrechamente vinculadas a los hechos justificativos del estado de alarma, o que sean indispensables para la protección del interés general o para el funcionamiento básico de los servicios.

El procedimiento o tramitación de emergencia se puede activar en los casos la Administración tenga que actuar de manera inmediata a causa de acontecimientos catastróficos, de situaciones que supongan grave peligro o de necesidades que afecten a la defensa nacional.

Cuando el legislador aborda la regulación del procedimiento de emergencia transmite la idea de que la principal cautela que debe mantenerse respecto del empleo de este procedimiento es el adecuado respeto del principio de concurrencia y de igualdad de los licitadores y que, sólo en determinados supuestos absolutamente excepcionales, tales principios deben ceder cuando se produce un desequilibrio entre el pleno mantenimiento de todas las garantías de que está investida la contratación pública y el adecuado respeto al interés general que se persigue con la actuación que va a ser objeto de contratación.

Las garantías propias de la tramitación de los contratos públicos, y entre ellas la determinación de unos procedimientos reglados de selección del contratista, generan un entorno de seguridad jurídica plena que asegura que la elección de los contratistas se verifique respetando íntegramente los principios nucleares de la contratación pública.

La excepción de estas reglas y principios sólo puede tener lugar en los estrictos casos previstos por la ley, a saber:

  • A causa de acontecimientos catastróficos.
  • De situaciones que supongan grave peligro.
  • De necesidades que afecten a la defensa nacional.

Como cualquier otra actividad de la Administración Pública, pero más si cabe en este caso, la utilización de la contratación de emergencia debe someterse a una serie de límites fundamentales. En esta concreta materia interesa destacar que el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales ha tenido la ocasión de pronunciarse (Resolución 102/2017) acerca de los límites que han de ser respetados para la utilización del procedimiento de emergencia. La Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado considera que tal doctrina responde a la perfección a la intención del legislador y al mandato de la ley. En consecuencia, habrá que valorar si se ha producido el respeto de cada una de las condiciones establecidas por el Tribunal. Son las siguientes:

I – Que concurra alguno de los supuestos que taxativamente establece la ley, sin que sea suficiente cualquier otra circunstancia que dé lugar a una situación de urgencia.

II – Que no sea suficiente para resolver la situación la utilización de otros procedimientos menos restrictivos de la libre concurrencia. La razón es que lo que en ningún caso sería congruente con la propia naturaleza del contrato público ni con el contenido de la ley sería que se pudiese hacer un uso abusivo de la tramitación de emergencia, de modo que únicamente podrá acudirse a esta opción cuando no quede ninguna otra.

III – Que la emergencia sea apreciada por el órgano de contratación, quien se responsabiliza de motivar la concurrencia de una circunstancia excepcional y de acreditar su existencia.

El Tribunal Supremo, en Sentencia de 20 de enero de 1987, señaló que “no basta la existencia de un acontecimiento de excepcional importancia del que dimane la situación que las medidas en cuestión afrontan, sino que lo que ampara la normativa de emergencia es una actuación administrativa inmediata, absolutamente necesaria para evitar o remediar en lo posible las consecuencias del suceso en cuestión”.

De la misma forma, el Tribunal de Cuentas, indica en el citado informe nº 1.178, que “En uno de los dos expedientes tramitados por el procedimiento de emergencia que han sido fiscalizados no se motivó adecuadamente la necesidad de acudir a este procedimiento al conocer la entidad la necesidad de realizar actuaciones desde meses antes de la adjudicación de ese contrato”. También señala que “En los dos expedientes examinados se produjeron demoras en su tramitación, lo que resulta incongruente con la emergencia invocada en ambos casos”.

IV – Que la tramitación se limite a lo estrictamente indispensable en el ámbito objetivo y temporal para prevenir o remediar los daños derivados de esa situación.

El Tribunal de Cuentas, en el citado Informe nº 1.178, de 27 de octubre de 2016, señala que la tramitación de emergencia, al implicar la exclusión de los principios de libertad de acceso a las licitaciones, transparencia y publicidad, debe limitarse a lo estrictamente indispensable en el ámbito objetivo (realizar lo necesario para remediar el acontecimiento) y temporal (requiere una inmediatez, sin que pueda haber dilación) para prevenir o remediar los daños derivados de la situación de emergencia.

V – Que la causa de la emergencia no sea imputable al propio órgano de contratación, es decir, que la situación de emergencia no hubiera podido ser evitada por el órgano de contratación mediante una actuación diligente.

Como características especiales de esta tramitación especial, tenemos las siguientes:

a. El órgano de contratación, sin obligación de tramitar expediente de contratación, podrá ordenar la ejecución de lo necesario para remediar el acontecimiento producido o satisfacer la necesidad sobrevenida, o contratar libremente su objeto, en todo o en parte, sin sujetarse a los requisitos formales establecidos en la presente Ley, incluso el de la existencia de crédito suficiente.

Exime por lo tanto la ley de tramitar expediente y sujetarse a los requisitos formales, entre los que habrá de entenderse incluido el de la constitución y formalización de la garantía.

No es necesario tramitar expediente de contratación, sino que es una orden directa de ejecución del contrato a un único contratista, sin necesidad de respetar los principios de concurrencia, publicidad e igualdad de las licitaciones.

En este sentido consideran las JCCA que inicialmente, tampoco es exigible la constitución de garantía en la tramitación de emergencia, si bien en último término corresponderá al órgano de contratación imponer su formalización posterior. Es facultad del órgano de contratación exigir garantía definitiva en la tramitación de emergencia.

Bajo la vigencia del TRLCAP, sendos informes de la JCCA de Murcia (MUR_08/2003), y de Madrid (MAD_02/2000)  se referían a la cuestión planteada. La conclusión que se desprende de la lectura de ambos informes, es que sin ser obligatoria la exigencia de garantía definitiva, la Administración podrá exigirla en cualquier momento de la ejecución del contrato.

b. Si el contrato ha sido celebrado por la Administración General del Estado, sus Organismos Autónomos, Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social o demás entidades públicas estatales, se dará cuenta de dichos acuerdos al Consejo de Ministros en el plazo máximo de treinta días.

c. El plazo de inicio de la ejecución de las prestaciones no podrá ser superior a un mes, contado desde la adopción del acuerdo previsto en la letra a). Si se excediese este plazo, la contratación de dichas prestaciones requerirá la tramitación de un procedimiento ordinario.

Es lógica esta premisa, dado que no basta con que se produzca una situación de emergencia sino que es necesario además que la concreta prestación a obtener mediante el contrato sea de necesidad inaplazable.

d. Ejecutadas las actuaciones objeto de este régimen excepcional, se observará lo dispuesto en esta Ley sobre cumplimiento de los contratos, recepción y liquidación de la prestación. Es decir, que una vez ejecutadas estas actuaciones excepcionales, se procederá a formalizar el correspondiente expediente administrativo y el contrato, y en particular, a incorporar la financiación que sea precisa.

Las restantes prestaciones que sean necesarias para completar la actuación acometida por la Administración y que no tengan carácter de emergencia se contratarán con arreglo a la tramitación ordinaria regulada en esta Ley.

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